Il Garante del contribuente tra funzione amministrativa e giurisdizionale

Lo Statuto dei diritti del contribuente (art. 13, L. n. 212 del 27.07.2000) ha introdotto nel nostro ordinamento giuridico la figura del Garante.
In sintesi, il Garante del contribuente è un organo collegiale, con sede presso le direzioni regionali delle entrate e le direzioni delle entrate delle province autonome, composto da tre membri.
Esso può effettuare una molteplicità di interventi, che si possono sintetizzare come segue:

  • 1) richiedere documenti o chiarimenti agli Uffici competenti, i quali rispondono entro 30 giorni;

  • 2) attivare la procedura di autotutela nei confronti di atti amministrativi di accertamento o di riscossione notificati al contribuente;

  • 3) rivolgere raccomandazioni ai dirigenti degli uffici ai fini della tutela del contribuente e della migliore organizzazione dei servizi;

  • 4) accedere agli uffici finanziari e controllare la funzionalità dei servizi di assistenza e di informazione al contribuente nonché l’agibilità degli spazi aperti al pubblico;

  • 5) richiamare gli uffici al rispetto della normativa in tema di informazione e di garanzia del contribuente sottoposto a verifiche fiscali e al rispetto dei termini previsti per il rimborso d’imposta;

  • 6) segnalare al direttore regionale o compartimentale o al Comandante di zona della Guardia di Finanza competente e all’Ufficio centrale per l’informazione del contribuente i casi in cui le disposizioni in vigore ovvero i comportamenti dell’Amministrazione determinano un pregiudizio dei contribuenti o conseguenze negative nei loro rapporti con l’Amministrazione, al fine di un eventuale avvio del procedimento disciplinare;

  • 7) sottoporre all’attenzione del Ministro delle finanze i casi in cui possono essere esercitati i poteri di rimessione in termini del contribuente in caso di forza maggiore od eventi eccezionali imprevedibili.
    A completamento di questi diversi poteri, tutti considerati dalla prevalente dottrina poco incisivi per una effettiva tutela giuridica del contribuente, il Garante deve presentare una relazione semestrale al Ministero delle finanze, al direttore regionale delle entrate, ai direttori compartimentali delle dogane e del territorio nonché al comandante di zona della Guardia di Finanza, informandoli sull’attività svolta, individuando gli aspetti critici più rilevanti e prospettando le relative soluzioni.

Da una disamina dei compiti assegnati al Garante si rileva che quest’organo non è titolare di un potere decisorio giudiziale difficilmente assimilabile, come figura, ad altri garanti esistenti nel nostro paese quali Difensore Civico, Ombudsman bancario, Autorità indipendenti (Garante della privacy, della concorrenza, ecc.), pur non mancando elementi che potrebbero accomunarlo all’una o all’altra figura.
Dall’esame attento dei poteri del Garante emerge, sulle prime, una figura ibrida priva non solo di poteri giurisdizionali ma anche di potestà di sostituzione nei confronti della Pubblica Amministrazione inadempiente e di rimozione di atti dell’Amministrazione che si presumono viziati.
Queste considerazioni, però, non devono tuttavia far ritenere che la figura del Garante sia una mera duplicazione di altri istituti addirittura potenzialmente dannosa per chi fa ricorso al suo intervento.
Per intendere appieno l’importanza di questo istituto non è inopportuno ricordare che il presupposto della sua esistenza è un nuovo modo di intendere il rapporto tra fisco e contribuente in attuazione dell’art. 97 Cost. ove il Garante, pur con i limitati strumenti a sua disposizione, può svolgere un’importante funzione di responsabilizzazione dell’Amministrazione indirizzandola verso un modo più corretto di espletare le sue funzioni.
E’ evidente quindi che la funzione primaria del Garante è quella di tutelare il contribuente contro la maladministration sollevandolo dai maggiori oneri necessari per adire gli organi della giustizia tributaria.
Nell’attuale stato della legislazione l’unica esplicita previsione normativa che, si a pure indirettamente, può indurre l’Amministrazione a dare un maggior credito alle richieste presentate dal Garante è quella che (ai sensi dell’art. 13, comma 11, dello Statuto) gli consente, una volta individuato un comportamento dell’Amministrazione da cui derivi un pregiudizio per il contribuente, di procedere ad una segnalazione ai fini dell’avvio del procedimento disciplinare.
Certamente l’Istituto del contribuente non è stato oggetto di alcun tipo di promozione che permetta di valutarne l’efficacia degli interventi.
Una critica che può essere mossa nei confronti dei Garanti in questi primi sei anni di funzionamento è quella di aver oscillato tra due comportamenti contrastanti: da una parte non aver messo in risalto a sufficienza le attività svolte rendendole pubbliche, dall’altra aver cercato una maggiore visibilità talvolta a scapito di un operato ineccepibile sotto il profilo giuridico.
Purtroppo le risultanze del loro operato, benché comunicate al Ministero, non sono di dominio pubblico e il frutto del loro impegno è fin ora rimasto, salvo rare eccezioni, nell’ombra degli uffici.
La scarsezza di dati pubblici sul lavoro dei Garanti non consente neppure una verifica a posteriori dell’efficacia degli interventi, sia per il caso in cui il contribuente, non avendo avuto un positivo riscontro a seguito delle sue segnalazioni, sia stato successivamente costretto ad adire il giudice tributario per conseguire in quella sede la reintegrazione dei propri diritti offesi, sia per quello in cui il potenziale contenzioso sia stato positivamente risolto grazie all’attività del Garante.
In quest’ottica di valorizzazione maggiori spazi di intervento sono da ricercare nelle attività di sollecitazione degli uffici nella fase di prevenzione, in un momento antecedente alla trasformazione di una irregolarità dell’atto amministrativo in una illegittimità dello stesso. In questa direzione, benchè come già ricordato, il Garante sia sfornito di poteri coercitivi o sanzionatori, si colloca la disposizione di cui all’art. 13, comma 6, dello Statuto in virtù della quale gli uffici sono tenuti a rispondere alla segnalazione qualora non intendano adeguarsi alle richieste del garante. All’omesso adempimento di questo obbligo dovrebbe conseguire la procedura di segnalazione ai superiori gerarchici che, ancorché non costituisca una vera e propria sanzione, ha indubbiamente una finalità di coercizione diretta sugli uffici.
Un più oculato esercizio delle funzioni dei Garanti potrebbe inoltre consentire un più efficace utilizzo delle procedure previste dallo Statuto in tutti gli ambiti in cui l’attività del Garante è rivolta a prevenire possibili abusi dei verificatori; per lo più si tratta di irregolarità, non ancora di violazioni, me è proprio laddove manca una regola cogente e si richiede uno standard di comportamento nell’esercizio dell’attività dell’Amministrazione, che, trattandosi di materia priva di altre forme di tutela, si apre lo spazio naturale ed esclusivo di intervento del Garante, che riteniamo suscettibile di potenziamento anche indipendentemente da modifiche normative.

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Avv. Italo Interino
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